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于建嵘

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日志

 
 

于建嵘:只能在自己的房子暂住 体现了什么公平  

2009-03-16 19:30:25|  分类: 随笔杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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于建嵘:没有理由剥夺购房者获得当地户口的权利

中国观察之于建嵘专栏

日前,我到一著名网站去讨论“两会”,主持人询问如何看待有代表委员提出“住房落户注册的提议”。一位经济学博士认为,“纯粹从公共政策上来讲,户籍是不能买卖的,购房落户等于买卖了,等于做交易。如果说要过户落户的话倒不如卖户口,卖户口的钱归公共财政,但是购房落户这个收益归了房产商,这违背了公共政策不能交易的原则”,“是一个恶政”。我当时反问道,我都在这个城市买了房子了,你还不让我入户,我只能在自己的房子里暂住,这又体现了什么样的公平呢?

我是不同意为了刺激房地产市场来解决户口问题这种方案的,但是,我认为这样的政策是不是一个恶政,则是一个讨论的问题。而要了解这一点,就有必要具体分析中国户籍制度的历史演变。

从本质上来说,户籍制度是一种根植于农村自然经济和家族传统的行政管理方式。因此,到近代商品经济和城市化有了一定的发展规模之后,户籍制度便随之没落,自由迁居和大批人口流动成为历史的必然。然而,新中国成立以后,由于重工业优先发展战略目标的选择,由于高度集权的中央计划经济体制的确立,为了减轻城市人口压力,建立了限制流动迁徙的户籍制度。具体来说,这种户籍制度主要有四个方面:其一,它把户口分为农业户口和城镇户口(非农业户口)两大类,而一旦这种社会身份被确立,其后代子女均按照这一身份确定户口类别。其二,这种户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品,而农村户口的拥有者不享受这些供给。客观上形成了吃商品粮和不吃商品粮的区别。其三,这种户籍制度与国家垄断下的劳动人事制度相结合,国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民,甚至还规定临时工亦必须尽量在当地城市中招用,不允许农村人口进入城市寻找工作。其四,这种户籍制度与社会福利制度结合在一起,确立了城乡完全不同的医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度,为城市居民提供各种优先权。

虽然,这种户籍制度所确立的城乡社会二元结构对于实现我国经济的工业化起到了一定的作用,但是,也产生了许多负面影响。进入到上世纪80年代,随着家庭联产承包责任制的实行,农村居民获得了一定程度的生产和生活的自由,而城市工业的复苏却增加了对劳动力的需求。农村剩余劳动力自发地向城市转移也就成为了必然,产生了世界上独一无二的农民工大军。面对这种社会现实,执政者不得不对户籍制度及在此基础上形成的以城市为中心、以保障城镇劳动者就业为目标的二元劳动力市场,进行调整和改革。


比如,1984年10月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,口粮自理。1985年7月,公安部决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留。同年9月,全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证。1992年,国务院成立了由国务院办公厅牵头、公安部等部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组,并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案,提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策”的改革目标。


此后,通过试点,在2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革全面推进。2004年9月公安部废止了《城市户口管理暂行条例》。各地的改革是具有开创性而有成效的。1986年安徽滁州市天水县秦栏镇首先实行“绿卡户籍制”;1992年,浙江温州推行“绿卡制”;接着在上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市,普遍实行了“蓝印户口”,以吸引人才和资金。与此同时,各省就小城镇户籍改革也进行了广泛的探索。到2001年,全国许多省市都宣布城乡居民粮油关系与户口脱钩。

应该说,改革开放30年来,户籍制度改革总的方向是积极和正确的。但需要看到的是,附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂,使这些改革很难取得最终突破。如广东省2001年10月出台政策提出建立城乡统一的户口登记制度,但由于有关配套政策的调整不及时,最终在2002年3月暂缓执行户籍制度改革的有关内容。之所以如此,一个重要的理由就是相关条件不成熟。现在经济危机来了,有些地方政府为了救房市,企图把户口与房子绑在一起。由于户籍与迁徙自由这一公民权有关,而房屋买卖则是典型的经济活动,把这两者联系在一起,当然会受到各种批评。问题是,如果我们从公民权的角度来分析,也就没有理由剥夺那些购房者获得当地户口,总不能让那些购得房屋的公民因没有户口而长期暂住下去。在这个问题上,走一步总比不走好,解决一部分总比不解决好,更何况这也是买房公民的基本权利。只要是基本权利,就不应该因还有许多人没有得到,就干脆剥夺所有人的。


(作者系中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授)(2009年03月16日 南方都市报)


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