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于建嵘

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日志

 
 

警惕强制农民进行土地流转  

2008-11-03 15:37:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近一个时期,农村土地流转问题成为了中国社会的焦点问题。这主要在于,930日中共总书记胡锦涛在安徽小岗村考察时提出,在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。在此后不久召开的十七届三中全会所作出的《关于关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加明确提出了“要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”这一目标。因此有些媒体和研究人员据此得出了“中国土地承包经营权有望大范围加速流转”这样的结论。然而,也有一些理论家和实际工作者并不看好土地流转。其中有一种观点就认为,农村土地流转就是搞私有化,会使部分农民失去土地、会使耕地流失而影响国家的粮食安全等等。
实际上,土地流转在当今中国并不是什么新东西,早就是农民的法定权利。比如2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条就明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”而在实践层面,土地流转也一直在进行。这次领导人的讲话和中央的有关文件只不过重申了这条法律规定。
   从本质上来说,土地流转是农民实现自己经济利益的一种形式。这种利益是农民依据土地承包法享有的土地承包经营权。我国农村土地是集体所有制,家庭承包经营制在本质上就是一种集体土地经营制度。它是在承认农村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民;农民家庭作为独立的生产经营单位,在国家计划与政策允许的范围内,有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动;生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外,都归自己所有。也就是说,土地承包经营权是作为农民的利益而存在的,是一种受法律保护的利益,农民可以通过经营土地实现这种利益,也可以通过流转来实现这种利益。但是,由于意识形态的制约,农民的这种利益并不是作为财产权而存在的,国家不允许农民把土地经营承包权用作抵押,国家的有关法律对农民实施这些权益作出了许多限制。比如《土地承包法》第26条就规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”这些规定的存在,极大地影响了农民利益的实现,在一定程度上,影响到土地适度规模经营,也限制了农民进城的步伐。正因为如此,十七届三中全会才提出要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;赋予农民更加充分而有保障的承包经营权,在保持现有土地承包关系长久不变的基础上,并通过建立健全农村土地承包经营权流转市场,引导农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。从这种意义上来说,进一步明确农民土地流转是农民的法定权利,是对土地作为农民财产权的一种宣示和保护。
如果从法律的角度来看,所谓权利是法律对公民或法人能够作出或不作出一定行为,并要求他人相应作出或不作出一定行为的许可。就土地流转作为农民的权利而言,它要求农民可以流转自己承包的土地经营权也可以不流转,任何妨碍农民土地流转的行为都是对农民法定权利的侵犯。这就要求我们在进行农村土地流转一定要坚持依法、自愿和有偿的原则。根据我国现行法律规定,土地承包经营权流转应当遵循以下原则:其一,平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;其二,不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;其三,流转的期限不得超过承包期的剩余期限;其四,受让方须有农业经营能力;其五,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。应该说,这些原则基本上体现了土地流转各方的利益,这是必须坚持的。这其中坚持农民自愿有偿的原则特别重要。农民自愿进行流转是否合法的基本条件。在目前的情况下,要特别警惕强制农民进行土地流转的行为。国家应从权利保护的高度,应有明确的权利救济手段,确保流转符合农民的意愿,要坚决制止有些地方官员为了所谓的政绩或为了与不良商人勾结获利而假借土地流转为名,骗取农民的土地。面对日益强大的掠夺,农民对那些侵害自己利益的土地流转说“不”的权利。当然,农民也不是可以随心所欲地流转土地,也要受到不改变土地用途等方面的限制。实际上,即便世界上许多农地私有化的国家,农地的转让也并非完全自由。以法国为例,为保护耕地,法律规定私有农地要用于农业,不准弃耕、劣耕、搞建筑。为此,法国政府设立专门的农地整治公司。农民在出卖土地时,必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理,它就会提出收购农民的土地。法国这种农地买卖的限制制度对中国具有一定的借鉴意义,我们可以通过制度设计,对资本过度兼并土地进行限制,以实现适度规模经营。
要真正实现农村土地的流转,基础是要确认农民稳定而长久的土地经营承包权。没有明确的土地经营承包权,流转也就无从说起。而农村土地经营承包权的如何确认将是一个复杂而艰巨的任务,搞得不好就会激化农村的社会冲突。从目前中国农村各地的情况来看,各地都有做了一些积极的探索,取得了一些经验也有许多教训。这些经验和教训归结为一点,就是看是否坚持以农民为主体,充分体现农民的意愿。如果地方政府出于保障农民的合法权益,让农民自己按照大多数人的意愿来解决土地承包经营权的归属问题,就会得到农民的拥护和支持。而政府如果企图代替农民当家作主,就会产生许多问题,也一定会影响到农村的社会稳定。可以说,如何保障农民在土地确权问题上做到秩序正义和实体公平,是对地方党政执政能力的一次考验。需要特别指出的,规范和保护农民的土地流转权并没有解决解决农民的土地问题。因为土地流转只是就农用地解决农民与农民之间的关系,并没有解决农村土地征用过程中农民与国家的关系。由于我国现行征地制度存在的一个根本性问题就是公权侵犯私权,行政权侵犯财产权。在实际的运作中,能够享受农地流转所产生的级差地租好处的只是一小部分人,比如村集体的领导人以及地方政府,农民并未从这个过程中获益。他们被排斥在土地增值收益分配的体系之外。农民既不能决定土地转让或不转让,也不能与买方平等谈判价格,而国家和强势集团则可以不受约束地占有农民的土地权益,造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员。
三十年农村改革的根本出发点和成功的经验就是尊重农民意愿,体现农民的利益诉求。执政党再一次重申基本的土地制度,是根据目前的形势下对农民权益的再一次确认。土地流转作为农民实现土地权益的重要形式,作为农民的法定权利也再一次得到了全社会的普遍关注。为了确保农民的土地权益在实际操作过程中免受侵害,国家在严格执法给农民以法律保障的基础上,还应让农民有能力维护自己的权益。在任何国家,分散的小农在市场中面对和资本的竞争时,都会处于弱势地位。传统的乡村组织已经在建国后的历次运动中被消灭殆尽,而当前的村民自治组织又不能代表农民的利益,因此,发展能够代表自身利益,能够独立主张农民诉求的组织,是避免农民利益受到侵害的根本之策。

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