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于建嵘

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呼唤县级地方立法权――于建嵘对话蔡永飞  

2008-09-17 22:00:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《经济观察报》编者按:近年来,基本公共服务均等化、健全农村基本公共服务已经成为公共话题。今年5月,全国人大常委会副委员长、民革中央主席周铁农、全国政协副主席、民革中央常务副主席厉无畏率民革中央调研组到专门就健全农村基本公共服务问题到安徽省进行了调研,于建嵘教授、蔡永飞博士随同考察,对现阶段我国发展农村公共服务问题形成了一些认识。

观点摘要
l         虽然各级政府做了大量工作,但由于各种条件的限制,农村公共服务仍存在体系不健全、数量有限、质量不高等困境,难以满足农民的要求。发展农村公共服务需要根据不同地区和民众的要求,让地方基层政府获得相对独立的立法权。从现实情况看,最好是县级地方立法权。
l         在我国,地方基层官员主要是对上负责的,官员做什么主要是为“上边”做的,虽然理论上是要让“人民满意”,但事实上很难做到。因此,当前和今后发展农村公共服务的一个根本性的对策就是要通过赋予县级地方立法权来使农村区域公共服务按照公众特别是农民的意愿来发展。
l         现阶段许多地方谋求地方立法权,只是为了扩大地方政府的权力,而不是让地方政府的施政行为更符合当地民众的意愿,这样的出发点和取向并不是很适当的。事实上,赋予地方立法权,最重要的含义就应当是建立法治政府、责任政府、有限政府和效能政府。
l         赋予县级地方立法权需要进行多方面的改革和制度建设。其中,首要条件就是人大制度的改革,在减少职数的同时将人大代表专职化和去官员化。此外,还要对执政党组织建设和司法独立等方面进行改革。

公共服务需要法制化

于建嵘:这次到安徽调研健全农村基本公共服务问题,总的感觉是,虽然各级政府做了大量工作,但在目前城乡二元体制下,我国财政体制基本上还是一种城市财政,对农村公共服务的投入一直较少。按照《农业法》规定,财政每年对农业投入的增长幅度应高于其经常性收入的增长幅度,但这一规定未能切实贯彻执行。省以下财政体制还没有理顺,财政投入体制的一些弊端也使投入缺乏应有的效益。同时,由于社会资金进入农村公共服务供给领域的渠道尚未畅通,政府仍是单一的供给主体。加上农村公共服务体系尚不健全,政府提供的公共服务数量有限,质量不高,难以满足农民的要求。特别是,中央和地方各级政府对农村提供公共服务的职能尚不清晰。中央和省级政府涉农部门的农村公共服务,存在着各自为政,不分轻重缓急、一哄而起的问题。县乡政府的职能仍然较多为城市、为工业化服务,为农服务的职能有所缺失,履行农村公共服务职能的意愿和力度也不到位。
蔡永飞:你刚才所说的困境,的确是存在的。我一直有一个联想。2005年,在美国地方选举中密歇根州选出了一个18岁的年轻市长。18岁的小孩当市长这对我们中国人来说是不可思议的,为什么在美国会出现这样的事情呢?原因非常简单,美国市长的工作必须按照法律规定的程序来做,市长的施政纲领必须先提交给市民大会或者市镇委员会,让这些立法机构通过,成为地方性法律,然后才能实施。重大事项决策要经过立项申请、社会调查、民众公听、专家论证、政府审议、议会表决等程序。执行这些决策也不是市长自己亲自带人去做,而是经过决策机构批准,由专业的社会组织去做。所以,即使当了市长,仍然可以是高中学生,可以继续上学、写作业、参加考试。美国记者托马斯?弗雷德曼曾在《纽约时代周刊》撰文说:“美国强大的真正力量,来自于我们所继承的良好的法律与制度体系――有人说,这是一种由天才们设计,并可由蠢才们运作的体系。”这就是说,美国市镇政府的运作程序就相当于傻瓜相机的程序,市长只是美国政治生产线上摁快门的人,市长的工作是相对简单的工作。
于建嵘:应当说,美国基层地方政府的依法施政是很值得我们学习和借鉴的。我们的基层政府所管之事和美国市长的事情并没有很大差别,无非是提供公共安全、公共设施、公共服务等公共产品,比如,为社会和市场的运行提供基本的规则;为公众提供信息服务,包括有关政府运作的法律、法规、程序以及各种福利信息、市场信息;提供公共产品,包括公民生活必需的道路、公园以及其他一些公共设施等,区别主要在于怎样提供公共产品。
蔡永飞:是的,在怎样提供公共产品这一点上,美国市镇政府的做法有它的优越性:从执政目标来看,它的出发点是为当地居民提供公共服务;从执政方式来看,它是依法执政、民主执政;从执政成本来看,既然是决策来自民意机构,执行过程也受到民意机构的监督,所以成本也应该是最低的;从执政成效来看,效率可能不高,但所提供的公共产品一定是质量较高的。既然我国地方基层也有人大这样的民意机构,它们也负有相应的职责,因此我们也可以起建立一整套法制化、规范化的施政程序,让基层官员完全按照法定程序履行职责。有了这样的体制机制,我们就也可以选举18岁的年轻人当基层地方官员了。
于建嵘:在我国,地方基层官员主要是对上负责的,不仅仅官员是上级党委任命的,所设置的机构也都来自上级政权的对应机构,这些机构只能是主要对上级负责。很明显,既然主要对上负责,官员做什么事情主要是为“上边”做的,虽然理论上是要让“人民满意”的,但事实上很难做到,因为上级领导和机构代替当地居民提出要求,肯定不如他们直接提出要求更符合自己的愿望,为当地居民提供的公共服务也会更到位。
蔡永飞:这就说到了问题的关键,既然公共服务是为公众提供的,那就必须符合公众的要求,而各个地方千差万别,公共服务不可能千篇一律,不同地方、不同人群对公共服务的需要的满足是不同的,因此,既要有公共服务,就应当有一个让地方基层政府为之负责的相对独立的立法权。从现实情况看,最好是县级地方立法权。
从理论上说,我们国家的县级地方人民代表大会的权力也是很大的。按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》第八条规定,县级人民代表大会和县以上各级人民代表大会同样拥有15项职权,包括审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;选举县长、副县长,等等,甚至还可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。但问题是,按照我国《立法法》第六十三条规定,只有省、自治区、直辖市和“较大的市”的人民代表大会及其常务委员会才可以根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。在不具备法定的县级地方立法权的情况下,人大组织法所规定的县级人大的那些权力是很难落实到位的,地方和基层政府提供什么和怎样提供公共服务的主导权就到不了民意机关的手中。通过赋予县级地方立法权来使农村区域公共服务按照公众特别是农民的意愿来进行,是当前和今后发展农村公共服务的一个根本性的对策。

赋予县级地方立法权是推进“省直管县”改革的需要

于建嵘:说到地方立法权,我看到2008年03月06日《南方都市报》有一篇报道,题目是《佛山要争地方立法权》。报道说,经过超过5年的酝酿,全国人大代表、佛山市市长陈云贤首次将提请升格佛山为“较大的市”的议案递送到全国人大,理由是,佛山已经迈进中国城市“GDP3000亿俱乐部”,作为全国改革开放的前沿阵地,佛山经济总量大且发展速度快,但发展过程中存在着经济发展、城市建设、文化提升、社会管理的推进与法律法规建设滞后的矛盾,如果能让佛山列为“较大的市”,就可能解决佛山经济社会发展过程中的瓶颈问题。其实,从过去获得地方立法权的城市发展经验看,像佛山这样的城市想要当“较大的市”,目的是要为拥有更大的改革和发展自主权提供法律保障,从而独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突,为发展提供更大空间。
蔡永飞:这种中国特色立法权限的规定很有意思。在我国城市系列中,有中央政府直辖市、省会城市、特区城市、设区城市(地级市)和县级市等5个类别。另外,还有国务院特批的经济计划单列城市,其中既有部分省会城市,又有部分非省会城市。“较大的市”是《立法法》明确规定的一个法律概念,是指除直辖市以外有立法权的城市,包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。目前国务院批准的“较大的市”有49个,其中省会城市27个、经济特区城市4个以及国务院先后4次批准的18个城市,具体为:1984年10月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市(重庆于1997年3月升格为直辖市);1988年3月批准宁波市;1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市;1993年4月批准苏州、徐州市。其实,不仅仅这些“较大的市”需要这样的自主权,在深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的今天,在各地加快县域经济发展的条件下,国家有必要修订《立法法》,除了个别特殊情况以外,赋予所有县级地方以立法权。为什么要让各个地方往北京跑,然后再一点一点地往下放呢?
于建嵘:值得注意的是,现阶段许多地方谋求地方立法权,实质上他们所要求的所谓地方立法权只是扩大地方政府的权力,而不是让地方政府的施政行为更符合当地民众的意愿,这样的出发点和取向并不是很适当的。虽然地方政府扩大自主权所要做的事情无非也还是推动当地经济社会发展,但领导者的意愿和公众的意愿并不是天然就能够吻合起来的。
蔡永飞:你说的这一点非常重要。在现阶段省份都在实施“省直管县”改革的情况下,赋予县级地方立法权只是顺应了这一改革趋势,适应了发挥县级政权自主作用的需要,但赋予地方立法权,不仅仅是要调整中央和地方的关系,给地方以更灵活空间,调动地方发展的积极性和主动性,同时也是约束地方政府的权力。事实上,赋予县级地方立法权,应当成为推进“省直管县”改革的条件。就是说,只有以赋予县级地方立法权为条件、为契机,才能更好地实施“省直管县”。
更重要的是,赋予县级地方立法权也应当是深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的需要。第一,按照以人为本的要求,在县级以下地方主要就是以农民为本,通过赋予县级人大的立法权,来保障农民在地方经济社会发展特别是在发展农村公共服务中的话语权是至关重要的。第二,要建立起以城带乡、以工促农的长效机制、形成城乡一体化发展的新格局,法制化是必然要求。如果说一些城市要求“较大的市”的立法权目标仍然主要是工业化、城市化的话,那么,把《立法法》规定的“较大的市”扩展到县一级,才能实现以城带乡、以工促农,并建立起长效机制。
于建嵘:如果赋予县级地方的立法权,参照《立法法》对“较大的市”立法权的提法,就是“根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规”。如果县级人大机关能够以立法机关的名义制定法律法规,那么县级政府作为法定的执行机关,就必须依法执行立法机关授权执行的法律法规,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》所规定的那些职权,包括审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;选举县长等等权力就应当有了逐步落实到位的条件。同时,非常重要的是,国家法律所赋予的立法权所伴随的法律监督职能,也将形成必要的刚性,使“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”这样的权力逐步成为可能。不言而喻,赋予县级地方立法权,也是把依法治国方略贯彻到地方基层的必然要求。
可能有一些地方官员认为地方立法权就是方便实权者“以法治民”,如果带着这样的想法去争取地方立法权那就大错特错了。或许地方立法由于人口少、机构小而使立法程序和废止程序也很简单,错了也可以及时更改,因而便于解决实际问题,突破制度束缚,但并不是主政官员想怎么着就可以怎么着的。事实上,赋予地方立法权,最重要的含义就应当是建立法治政府、责任政府、有限政府和效能政府。
首先,有了地方立法权,第一位的要求是地方政府不管要干什么,须得到立法机关也就是人大的批准。任何权力必须拥有合法性来源,领导者想干什么就干什么的观念将会失去用武之地。政府领导者的决策必须是人大批准的法律法规,否则不能实施。比如说,对那些急于招商引资、加快发展的地方来说,或许政府官员以为可以降低高污染、高能耗企业的进入门槛,但人大机构则将会根据公众意愿提高进入门槛。就农村公共服务来说,应当是农民需要什么,政府才能做什么,而将不再是政府官员认为应该做什么就做什么。其次,有了地方立法权,意味着地方政府的设置和人员的配备将可以根据当地公共服务的需要来进行,而不是上级设置什么机构下级就根据上级的要求也设置什么机构。再次,有了地方立法权,意味着地方政府的财政预算必须得到刚性约束,也就是说,政府花钱必须得到立法机关的批准,而且花钱的过程必须是透明的、可监督的。第四,有了地方立法权,意味着立法机关如果确认政府犯了错误,就可以依法对错误加以纠正,是谁的责任就追究谁的责任、该怎么追究就怎么追究。当然,地方立法权不可能被允许超出宪法和法律规定的范围。没有法律依据,不得随意免除特定人应负的义务,不得为特定人设定权利,也不得使人民承担义务,不得侵害人民的权利。

赋予县级地方立法权的条件

于建嵘:从上述几个方面的要求来看,赋予县级地方立法权不是一件简单的事情,需要进行多方面的改革和制度建设。其中,首要条件就是人大制度的改革。我认为主要可以从三个方面进行改革。
第一,在减少职数的同时将人大代表专职化。目前《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定县级人大代表名额基数为120名,每5000人可以增加1名代表;人口超过165万的,代表总名额不得超过450名;人口不足5万的,代表总名额可以少于120名。事实上,这个数量还是多了一些,不利于代表更好地发挥他们的作用。如果从专职化的目标来考虑的话,每个乡级单位两名代表就可以了。如果每个乡镇两名代表,一个县20个乡镇就有40名代表,这样的规模应该可以“代表”了。关键是,这些代表可以根据当地公共事务的需要,建立起一个个专门委员会,聘用专业人员和兼职志愿者,在充分调查研究的基础上提出公共服务项目,推动人民代表大会批准。
第二,人大代表要去官员化。目前我国各级人大代表中“一府两院”的官员所占比例太大,让他们审议一府两院的工作报告,往往只能是歌功颂德。从人大代表的职责来看,人大代表去官员化,就是要去政府官员和法院、检察院的官员。国家的公职人员不应同时充任两项公职,负责两项相互不同、甚至相互冲突的职责,如果要当人大代表,就不应出任政府官员或“两院”工作人员,二者只能居其一。如果说此项改革措施在省级以上人大机构中实施还有困难的话,那么在县级人大改革中实施应当不是太难。
第三,根据实际需要决定会议时间。现阶段人大开会通常都规定了大致统一的时间,使会议不是根据实际需要来开,而是根据预定的会议时间来决定会议内容,以至于会议在许多地方越来越变得仪式化和形式化。其实,各级各地人大对当地公共事务的审议是非常不同的,完全应该根据当地的实际需要来决定会议时间的长短,该开多久就开多久。在人大代表数量减少的条件下,会议成本并不会提高多少。关键是,公共利益的需要必须成为决定因素,只要确实为公共利益所需要,成本问题应当是不存在的。
蔡永飞:要赋予县级地方立法权,加强县乡执政党组织建设也是极为重要的。首先是,执政党工作的定位需要进行调整。现阶段县乡党组织的主要任务是直接行使执政权,直接抓经济社会发展的具体事务。从改革的趋势看,党的领导方式、执政方式需要顺应经济社会发展的客观规律而加以改变。这种改变,最重要的应当是执政党由直接领导改变为通过政权机关来进行领导。如果能够做出这样的改变,执政党组织就可以把主要精力用于政党组织本来应该做好的工作上,就是深入联系群众,了解、概括、整合公众的意见诉求,从形式到实质都真正成为公众利益的代表。这是包括农村在内的县域地方健全和发展公共服务的十分重要的条件。只有执政党联系群众的优良传统得到充分发扬光大,赋予县级地方立法权的目标才能够实现,公共服务均等化、公共服务水平和质量不断提高才能成为可能。其次,党组织可以逐步把工作重心转移到选举上来。提升公共服务的水平质量,建立起对于公共服务提供者的监督机制是重要条件,而有效监督机制的重要形式就是选举制度,通过选举把符合公众要求的公仆选上来、把不适应公众要求的人选下去。选举民主是我国社会主义民主的重要形式,逐步提高县级以下区域的选举民主的水平和质量,是发展社会主义政治文明的必然要求,也是赋予县级地方立法权的重要条件。可以从扩大差额选举范围开始,引导乡镇机构和县级机构在选举中逐步推进竞选的尝试。再次,党组织应当着力支持和促进各种社会组织的发展。各种社会组织不仅可以成为公共事务的参与者和公共服务的承担者,在表达、整合公众意愿诉求方面也可以成为党组织不可或缺的助手。
于建嵘:赋予县级地方立法权,一定要以司法独立为前提。这个问题我们曾经讨论过。现阶段除了迫切需要以司法独立来消除审判权力的地方化弊端以外,更重要的是,在县级地方拥有立法权的条件下,更加需要以司法独立来保障国家基本政令统一,来实现国家法制统一和地方自主权乃至地方自治之间的平衡,避免可能出现的地方滥用立法权,制定出同宪法、法律、行政法规相抵触的法律法规的问题。如果赋予县级地方立法权的建议能够得到接受,通过修订《立法法》,建立起地方法律法规的合宪、合法审查制度,将是十分必要的。
(刊《经济观察报》2008年9月12日)

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